Dạo qua lịch sử cải cách tài chính Hoa Kỳ: Theo vết các lỗ hổng pháp lý
- Nguyễn Xuân Hải
- 3 ngày trước
- 10 phút đọc
Đã cập nhật: 2 ngày trước
Bài viết này tóm tắt lịch sử phát triển hệ thống luật tài chính ở Hoa Kỳ thông qua việc phân tích các cải cách lớn trước năm 2010. Trong khi lần theo các câu chuyện lịch sử, bài viết đặc biệt chú ý đến những lỗ hổng pháp lý đã dẫn đến sự nổi lên — dưới nhiều hình thức — của các thị trường vốn ngắn hạn ngoài vòng quy định, các quy định không hiệu quả, và hệ thống “giả ngân hàng” (shadow banking). Những lỗ hổng này, vốn được xem như nguyên nhân hàng đầu của cuộc Khủng hoảng tài chính toàn cầu (2007-09), không phải mới xuất hiện mà đã ăn sâu trong lịch sử Hoa Kỳ.
Lịch sử cải cách luật tài chính ở Hoa Kỳ là một quá trình chắp vá và phân mảnh, phản ánh sự tiến hóa từng bước trong nhận thực về tài chính và pháp luật, để hình thành nên một bức tranh ghép của luật, quy định và quy tắc trong bối cảnh hệ thống tài chính, chính trị và kinh tế biến động liên tục. Các luật định vốn dĩ là hệ quả của các phản ứng thụ động, một phần vì chúng phản ánh ý chí của Quốc hội Hoa Kỳ và ý niệm của cơ quan chức năng --- các tổ chức có bản chất phụ thuộc vào thời cuộc. Bên cạnh đó, chủ trương cải cách từng bước và sự phân mảnh có chủ đích đã làm tăng đáng kể độ phức tạp của hệ thống. Đặc biệt, mỗi lần một tập hợp quy tắc và quy định mới được ghép vào bộ máy hiện có (nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể của thời điểm), chính chúng lại tạo ra không gian cho những rò rỉ chính sách lớn dần lên cùng với sự phát triển của hệ thống tài chính.
Một ví dụ cụ thể, sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu (2007-09), Quốc hội Hoa Kỳ đã phê chuẩn Luật Cải cách Phố Wall và Bảo vệ Người tiêu dùng Dodd-Frank (Đạo luật Dodd-Frank) năm 2010, một trong những gói cải cách tài chính tham vọng nhất kể từ cuộc Đại khủng hoảng 1929-1933. Luật này phản ánh sự phức tạp của hệ thống luật hiện hành, hàng loạt các thỏa hiệp giữa các ủy ban và lãnh đạo đảng và sự cân bằng mỏng manh giữa chủ trương siết chặt luật định và việc phải hỗ trợ nền kinh tế yếu ớt phục hồi kịp thời hậu khủng hoảng. Một số vấn đề cụ thể mà Đạo luật cố gắng giải quyết bao gồm sự thiếu ổn định và khả năng phục hồi của thị trường vốn ngắn hạn, tính không hiệu quả của chế độ quy định liên bang và sự tồn tại của những trung gian tài chính giống như ngân hàng thương mại nhưng không bị quản lý như ngân hàng (giả ngân hàng).
Những vấn đề này không phải là mới. Chúng chỉ đơn thuần biểu hiện theo những cách khác nhau, dần biến đổi, thích nghi, và vượt lên để tận dụng môi trường quy định đương đại. Ví dụ, những yếu tố đáng chú ý dẫn đến Cơn hoảng loạn năm 1907 (Panics of 1907) bao gồm các cuộc chạy đua rút tiền gửi thường xuyên và lan rộng, tiêu chuẩn quy định lỏng lẻo và không đồng đều ở cấp bang và liên bang và sự phát triển nhanh chóng của các công ty tín thác ngoài phạm vi quản lý. Theo đó, tất cả các yếu tố đó đều đóng vai trò quyết định trong các thảo luận và tranh luận chính sách để dẫn đến Đạo luật Dự trữ Liên bang năm 1913. Và chúng đều tương tự như những yếu tố dẫn đến Đạo luật Dodd-Frank 2010.
Như vậy, Đạo luật Dodd-Frank 2010 không phải là luật đầu tiên cố gắng sửa chữa toàn diện những thất bại của hệ thống tài chính. Tuy nhiên, sau hơn 10 năm thực thi, tới nay đạo luật này lại được cho là nguyên nhân chính kìm hãm sự phát triển của hệ thống tài chính Hoa Kỳ và cần được gỡ bỏ.
Để hiểu được mối quan hệ qua lại và lặp lại giữa các cuộc cải cách luật và khủng hoảng, các nhà nghiên cứu nhất thiết phải hiểu những điểm mốc lịch sử về cải cách và quan tâm đặc biệt tới những lỗ hổng pháp lý được tạo ra theo thời gian.
Các mốc cải cách tài chính bao gồm: (1) sự ra đời của hệ thống ngân hàng quốc gia trong thời kỳ Nội chiến 1861-1865; (2) sự hình thành của hệ thống Dự trữ Liên bang 1913; (3) các cải cách tài chính thời kỳ hậu Đại khủng hoảng 1929-1933; (4) chủ trương dỡ bỏ luật định bắt đầu từ những năm 1970; (5) cuối cùng là Đạo luật Dodd-Frank năm 2010.
Tại mỗi thời điểm, Quốc hội sẽ gấp rút thông qua các luật cải tổ tài chính để đối phó với một cuộc khủng hoảng tài chính đương thời. Chính những cải cách đó lại tạo ra những lỗ hổng pháp lý giúp định hình sự phát triển ngành công nghiệp tài chính nhiều thập kỷ tiếp theo. Trong khi các nguyên nhân trực tiếp của mỗi cuộc khủng hoảng có thể thay đổi theo thời gian, sự liên kết chặt chẽ giữa mỗi cuộc cải cách và cuộc khủng hoảng tiếp sau đó là điều tồn tại bất định kể từ thời kỳ Nội chiến.
Tuy hình thái khác nhau, các lỗ hổng pháp lý luôn dẫn đến sự trỗi dậy của ba yếu tố gồm (i) các thị trường vốn ngắn hạn ngoài quy định, (ii) các động lực bào mòn sự hiệu quả của thể chế pháp lý và (iii) hệ thống giả ngân hàng.
Thứ nhất, khi các quy định thay đổi theo thời gian, các ngân hàng thương mại liên tục tìm kiếm nguồn thanh khoản mới hơn, rẻ hơn và quan trọng là nằm ngoài tầm kiểm soát của luật pháp hiện hành.
Trước cuộc Nội chiến, các ngân hàng tiểu bang phát hành tiền của riêng mình để tài trợ cho các khoản vay và đầu tư của họ một cách vô tội vạ. Với khoảng 1.600 ngân hàng, gần 10.000 loại tiền giấy đã được phát hành và lưu thông trong hệ thống vào năm 1863, biến động lớn cả về chất lượng và số lượng và gây ra sự thất vọng cho công chúng, các nhà tài chính và chính trị gia.
Sau khi luật ấn định 01 đồng tiền chung thống nhất vào năm 1864, các ngân hàng tìm kiếm tiền gửi và số dư liên ngân hàng để đảm bảo dòng tiền ngắn hạn. Sự mong manh của hệ thống tiền gửi này sau đó trở thành nguyên nhân hàng đầu cho các cuộc khủng hoảng tài chính trong 65 năm tiếp theo, trầm trọng nhất là cuộc Đại khủng hoảng 1929-1933.
Sau hai thập kỷ thích nghi với Đạo luật Ngân hàng năm 1935 — bao gồm quy định mới và nghiêm ngặt về việc phát hành tiền gửi — hệ thống tài chính chứng kiến sự phát triển đáng kinh ngạc trong dòng vốn bán buôn ngắn hạn (wholesale funding) thông qua các quỹ tương hỗ thị trường tiền tệ (MMMFs) và các trung gian tài chính khác. Thị trường vốn ngắn hạn thông qua MMMFs đến trước thời điểm Khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-09 đạt mức gần 3.600 tỷ đô la, gấp 4 lần tổng lượng tiền gửi ngắn hạn trong hệ thống.
Mặc dù sự phụ thuộc vào tín dụng bán buôn ngắn hạn giảm sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, thị trường hiện đại vẫn cơ bản dựa trên cấu trúc tài trợ này. Theo Ủy ban Điều tra Khủng hoảng Tài chính (2011), việc các ngân hàng quá lệ thuộc vào dòng vốn bán buôn ngắn hạn đã trở thành một trong những nguyên nhân chính gây ra cuộc Khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-09. Từ góc độ này, các quy định nhắm vào dòng vốn ngắn hạn sẽ vẫn là yếu tố chính cần sự quan tâm từ các nhà lập pháp.
Thứ hai, các động lực bào mòn sự hiệu quả của thể chế pháp lý bắt nguồn từ sự hình thành hệ thống ngân hàng quốc gia ở Hoa Kỳ.
Vào năm 1864, khi Quốc hội ủy quyền cho Văn phòng Kiểm soát Tiền tệ (OCC) việc quản lý hệ thống ngân hàng quốc gia mới được thành lập, các ngân hàng tiểu bang lúc có được để lại dưới sự quản lý của các cơ quan tiểu bang. Hoa Kỳ lúc đó hình thành hệ thống ngân hàng song song (quốc gia – tiểu bang, “dual banking”), cạnh tranh lẫn nhau không chỉ trong hoạt động của ngân hàng mà còn từ phía các cơ quan quản lý. Trong giai đoạn từ 1865 đến 1913, OCC và các nhà quản lý tiểu bang đã nhiều lần hạ thấp các tiêu chuẩn quy định, bao gồm yêu cầu về vốn, điều kiện thành lập và dự trữ bắt buộc, nhằm thu hút và giữ chân các ngân hàng thành viên. Điều này dẫn đến cuộc Hoảng loạn 1907.
Giai đoạn 1913-1930, sau khi hệ thống Dự trữ Liên bang (Fed) được thành lập với nhiệm vụ kiểm soát thống nhất các yếu tố vốn, điều kiện thành lập và dự trữ bắt buộc của cả ngân hàng tiểu bang và quốc gia, các nhà quản lý tiểu bang và liên bang một lần nữa xoay trục cạnh tranh để mở rộng quyền chi nhánh và giảm bớt các hạn chế danh mục đầu tư cho các ngân hàng trong quyền hạn của họ, theo đó, cho phép các ngân hàng trở nên lớn hơn và rủi ro hơn. Đây là yếu tố làm trầm trọng hoá Đại khủng hoảng 1929-1933.
Thập niên 1930 chứng kiến hàng loạt luật ngân hàng và tài chính được ban hành để thống nhất quản lý hệ thống ngân hàng tiểu bang và liên bang nhằm sửa chữa những lổ hổng pháp lý trước đó. Tuy nhiên, cuộc cải cách luật giai đoạn này lại phân mảnh hệ thống tài chính thành các khu vực khác nhau theo dòng sản phẩm (ngân hàng thuần, ngân hàng tập trung vào phát triển cộng đồng, ngân hàng tập trung cho vay bất động sản, ngân hàng đầu tư, công ty bảo hiểm, công ty tài chính v.v…). Mỗi một khu vực chỉ được phát triển dòng sản phẩm của mình và lại có một cơ quan quản lý riêng biệt với quyền tự quyết gần như bao trùm toàn bộ các hoạt động.
Khi thiết kế hệ thống mới quá cứng nhắc, không cho các định chế tài chính linh hoạt giữa các dòng sản phẩm để thích ứng với môi trường kinh tế đầy biến động của giai đoạn 1970-1980 và buộc lâm vào tình trạng khó khăn cùng kiệt, các cơ quan quản lý lại dùng quyền hành của mình để “nới” không gian rủi ro và cho phép các thành viên chịu sự quản lý của họ được phép tồn tại và đặt cược vào những “canh bạc phục hồi”. Đây chính là lý do cuộc Khủng hoảng Tiết kiệm và Vay vốn (S&L crisis) xảy ra và kéo dài hơn hai thập kỷ, từ giữa 1970s đến giữa 1990s.
Ứng phó với tình hình như vậy, một làn sóng phá dỡ quy định, rào cản pháp lý xảy ra ở các cấp hành pháp và lập pháp tại Hoa Kỳ. Điều này làm bùng lên giai đoạn đổi mới tài chính siêu tốc với hàng loạt các sản phẩm tài chính mới và phức tạp, hàng chục nghìn tỷ đô la tiền đầu tư ngắn hạn xoay vòng trong hệ thống và giá nhà đất, cổ phiếu, trái phiếu, phái sinh v.v.. được đẩy lên mức cao không tưởng mà không một cơ quan chức năng nào nắm bắt và quản lý được. Khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-09 cũng từ đó mà xảy ra.
Cuối cùng, trong mỗi thời kỳ dẫn đến một cơn bão tài chính lớn, hệ thống sẽ chứng kiến sự trỗi dậy của các loại trung gian tài chính mới không được kiểm soát (hoặc kiểm soát lỏng lẻo). Trước cuộc khủng hoảng gần đây nhất, những định chế này bao gồm các quỹ đầu cơ, các phương tiện đầu tư cấu trúc (SIV), các thực thể mục đích đặc biệt (SPE), các quỹ thị trường tiền tệ, và các tổ chức tài chính phi ngân hàng khác… Chúng gộp lại tạo thành hệ thống “giả ngân hàng” hiện tại.
Mặc dù thuật ngữ “giả ngân hàng” chỉ trở nên phổ biến cho đến khi Paul Allen McCulley, một nhà kinh tế học Mỹ, đặt ra nó vào năm 2007, khái niệm này có thể được áp dụng ngược đối với nhiều định chế tài chính trong quá khứ. Ví dụ bao gồm các ngân hàng “wildcat” trước năm 1864, hoạt động bằng cách phát hành tiền với đòn bẩy cao ở vùng xa xôi hẻo lánh và tiêu thụ ở các thành phố trung tâm (hạn chế hoán đổi); các công ty tín thác (trust funds) giống như ngân hàng vào đầu thập kỷ 1900 có phạm vi đầu tư ít bị hạn chế hơn so với ngân hàng; các chi nhánh đầu tư mà các ngân hàng thương mại tạo ra để đầu cơ cổ phiếu trước cuộc Đại khủng hoảng 1929-1933.
Trong khi hệ thống tài chính đã thay đổi đáng kể theo thời gian và các cuộc cải tổ pháp lý lớn đã tiếp tục định hình lại bộ máy thể chế kể từ thời kỳ Nội chiến tới nay, các cuộc tranh cãi chính sách về tình trạng và tương lai của hệ thống luật tài chính ngân hàng vẫn luôn là chủ đề nổi bật và cấp bách. Mặc dù Đạo luật Dodd-Frank năm 2010, theo nhiều cách, đã thiết lập một nền móng sâu rộng và vững chắc cho các nhà chính sách để giải quyết các lỗ hổng pháp lý hiện hành, phải ghi nhận rằng rất nhiều luật và quy định trước đó đã cố gắng đạt được những mục tiêu tương tự. Cuộc khủng hoảng 2007-09 và chính việc thông qua Đạo luật Dodd-Frank là minh chứng cho việc các cải cách thể chế trước đó đã thất bại ở một vài khía cạnh. Như vậy, câu hỏi đặt ra là Đạo luật Dodd-Frank 2010 sẽ tạo ra lỗ hổng gì, reo mầm mống cho những kiểu định chế và sản phẩm tài chính nào và góp phần hình thành một cuộc khủng hoảng mới trong tương lai ra sao?
Việc xem xét, nghiên cứu cẩn trọng sự phát triển của các hệ thống luật pháp về tài chính ngân hàng thông qua lăng kính lịch sử, theo đó, là bắt buộc để hiểu và chuẩn bị được cho những biến động tiếp theo./.
***
Bài viết phát triển từ nghiên cứu "A historical walk through financial reforms" của Dang Du và Hai Nguyen.