Trong Quý II/2022, Hathaway Policy theo dõi và tổng hợp một vài nghiên cứu mới, tiêu biểu trong lĩnh vực chính sách kinh tế, tập trung vào ba nhóm nội dung chính, gồm: (i) ảnh hưởng của COVID-19 lên nền kinh tế nói chung và thị trường lao động nói riêng; (ii) đánh giá hiệu quả chính sách đã được thực thi trong thời kỳ COVID-19; và (iii) kiến nghị chính sách tối ưu.
Các nghiên cứu được tổng hợp và chọn lọc từ các tạp chí khoa học về kinh tế hàng đầu thế giới (như American Economic Review, Journal of Economic Perspectives v.v..) mà các bài trong đó đều đã được trải qua những quá trình kiểm chứng khắt khe về tính logic, tính chính xác cũng như tính “mới” trong nội dung. Việc quan tâm và tìm hiểu các nghiên cứu này sẽ giúp các nhà hoạch định chính sách có cái nhìn khoa học hơn về nền kinh tế nói chung, và trong kỳ này, về tác động của dịch COVID-19 nói riêng. Những điểm được và chưa được từ kinh nghiệm quốc tế trong việc thực thi các chính sách khác nhau cũng sẽ là những bài học về chính sách dành cho Việt Nam.
Ảnh hưởng của đại dịch COVID-19 tới nền kinh tế: Không đồng đều
Về nhóm nội dung ảnh hưởng của COVID-19, Hathaway Policy lựa chọn hai bài nghiên cứu để giới thiệu, gồm “Hàm ý vĩ mô từ đại dịch COVID-19: Các cú sốc tiêu cực về Cung liệu có gây ra thiếu hụt Cầu?” của nhóm tác giả Guerrieri - Lorenzoni - Straub - Werning đăng trên American Economic Review; và “Cung và Cầu tại các “nền kinh tế Keynes phân tách” và áp dụng với trường hợp đại dịch COVID-19” của nhóm tác giả Baqaee – Farhi đăng trên Journal of Economic Perspetives.
Cả hai nghiên cứu này đều có chung hướng kết luận là đại dịch COVID-19 đã ảnh hưởng không đồng đều tới nền kinh tế; và vì vậy, các chính sách tài khoá truyền thống, vốn dĩ không có mục tiêu cụ thể theo ngành, đối tượng, lĩnh vực, sẽ không có kết quả như mong đợi.
Trong bài của Guerieri và cộng sự, cú sốc gây ra bởi COVID-19 được xác định có tác động lớn về cung, không đồng đều và có tính ngắn hạn. Tuy vậy, cú sốc về cung ở một số ngành này gây ra thiếu hụt về cầu không chỉ ở nhóm ngành bị ảnh hưởng trực tiếp mà còn liên đới tới cả cầu ở các nhóm ngành còn lại.
Để minh hoạ cho kết quả này, bài nghiên cứu sử dụng một sơ đồ với 2 nhóm ngành tương tác qua lại với nhau (Hình 1). Trước khi một cú sốc diễn ra, người lao động ở cả hai nhóm ngành A và B nhận được mức lương tương ứng với ngành nghề của mình và có sự mua bán bên trong và qua lại lẫn nhau (ngoài cùng bên trái). Khi một cú sốc diễn ra tại nhóm ngành A, với trường hợp thị trường hoàn chỉnh, ngành B không bị ảnh hưởng nhờ vào cơ chế bảo hiểm chia sẻ rủi ro (chia sẻ thu nhập) giữa lao động ngành A và B (ở giữa). Tuy nhiên, trên thực tế, thị trường sẽ thường là không hoàn chỉnh, nhu cầu tiêu dùng sản phẩm nhóm A và B đều giảm do không còn lượng tiêu dùng sản phẩm nhóm B từ những người lao động nhóm A.
Khi đại dịch tác động không đồng đều nhưng có sự liên đới như miêu tả ở trên, nhóm tác giả cho rằng các gói chính sách tài khoá thông thường có thể trở nên kém hiệu quả do sự đóng cửa của một số nhóm ngành. Trong khi đó, các chính sách tiền tệ sẽ ngăn chặn sự đóng cửa của các doanh nghiệp. Cuối cùng, chính sách đạt được kết quả tối ưu nhất đó là khi hạn chế hoạt động các doanh nghiệp có mức độ giao tiếp cao (nhà ở, di chuyển, đồ ăn, thức uống) và chi trả toàn bộ bảo hiểm cho những lao động bị chịu ảnh hưởng. Cần lưu ý rằng chính sách đạt được kết quả tối ưu nhất không đồng nghĩa là chính sách nên được triển khai trên thực tế.
Trong bài nghiên cứu tiếp theo, cũng với góc nhìn về sự không đồng đều này, Baqaee và Farhi nhìn nhận những cú sốc gây ra bởi COVID-19 không hoàn toàn là về cầu hay cung mà bao hàm cả hai. Nhóm tác giả sử dụng mô hình với một nền kinh tế phân tách với nhiều nhóm ngành, nhiều nhân tố, các liên kết liên ngành cùng các điều kiện khác để cho thấy ảnh hưởng của COVID-19 lên các ngành nghề khác nhau có sự khác nhau rõ rệt về cả cường độ và cơ chế.
Một trong những kết quả từ mô hình này được thể hiện ở sơ đồ bên dưới (Hình 2). Đây là bảng thống kê phần trăm số giờ làm việc bị giảm dựa trên số liệu của Mỹ. Có thể thấy nếu như ngành nhà ở bị giảm 50% số giờ do cung thì ngành di chuyển hàng không bị giảm 40% do cầu.
Những phát hiện từ mô hình này có nhiều hàm ý về vai trò của nguồn lực bổ sung trong sản xuất và làm sao để đảm bảo hiệu quả của các chính sách kích cầu dưới sự ảnh hưởng không đồng đều này. Nguồn lực bổ sung trong sản xuất là hai hay nhiều các thành phẩm bổ trợ lẫn nhau trong quá trình sản xuất. Sử dụng một gói kích cầu với kích cỡ như nhau, nhưng nền kinh tế gần như hồi phục nếu chỉ có cú sốc về cầu. Khi có xuất hiện của cả cú sốc về cầu và cung, hiệu quả của gói kích cầu này giảm, và còn giảm hơn khi mô hình có thêm nguồn lực bổ sung trong sản xuất.
Tại Việt Nam, ảnh hưởng của đại dịch COVID-19 lên các nhóm ngành khác nhau cũng có sự không đồng đều này. Dù coi đây là một cú sốc về cầu hay là hỗn hợp của cả cầu và cung thì COVID-19 đều có những ảnh hưởng tiêu cực lên nền kinh tế Việt Nam qua ảnh hưởng trực tiếp lên các doanh nghiệp phải đóng cửa và ảnh hưởng gián tiếp từ sự đình trệ trong sản xuất, sự sụt giảm trong tiêu dùng do nhiều doanh nghiệp ở nhiều nhóm ngành bị ảnh hưởng. Hiểu rõ về bản chất các cú sốc gây ra bởi dịch bệnh COVID-19 sẽ giúp chúng ta định hình được hiệu quả và tác động của các chính sách lên nền kinh tế.
Đánh giá hiệu quả chính sách ứng phó COVID-19 đã triển khai
Hai bài nghiên cứu được Hathaway Policy lựa chọn gồm “Chương trình hỗ trợ thu nhập trị giá 800 tỷ USD: tiền đã đi đâu và tại sao lại phân bổ như vậy?” của Autor và nhóm cộng sự và “Có nên bảo hiểm cho người lao động hoặc việc làm” của Giupponi và nhóm cộng sự. Cả hai bài đều đăng trên Journal of Economic Perspectives.
Hai bài nghiên cứu này có đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu khá khác nhau, nhưng có điểm chung là cách thiết kế chính sách ở Mỹ còn nhiều điều không phù hợp.
Trong bài thứ nhất, Autor và nhóm cộng sự đánh giá tính hiệu quả của Chương trình bảo vệ tiền lương (PPP), được triển khai ở Mỹ trong 2020-2021, khi đại dịch đang ở định điểm.
PPP, thiết lập bởi Đạo Luật Hỗ Trợ, Cứu Trợ Và An Ninh Kinh Tế Trong Bối Cảnh Đại Dịch Vi-rút Corona 2020 (CARES Act), cung cấp cho doanh nghiệp nhỏ các hỗ trợ tài chính cần thiết để duy trì việc làm, tuyển dụng lại lao động đã bị cho thôi việc và các chi phí phát sinh khác. Kinh phí ban đầu của PPP vào khoảng 350 tỷ đô, được phân bổ toàn bộ trong vòng 14 ngày từ 03/04/2020 đến 16/04/2020. PPP tiếp tục được bổ sung ngân sách và kéo dài tới 31/5/2021, với tổng cộng hơn 11,8 triệu lượt vay và tổng số tiền cho vay là 800 tỷ đồng.
Các phân tích cho thấy tuy PPP đảm bảo được tính kịp thời nhưng lại không hướng tới đúng đối tượng cần hỗ trợ, thể hiện ở việc 94% trong tổng số các doanh nghiệp nhỏ đều nhận được khoản trợ cấp bằng nhau, thay vì phân chia theo mức độ bị ảnh hưởng bởi COVID-19.
Phân tích về hiệu quả và đối tượng thụ hưởng, nhóm tác giả cho thấy PPP chỉ bảo toàn được một số lượng công việc nhất định với chi phí cao; phần lớn các khoản vay của PPP được chuyển tới các hộ gia đình có thu nhập cao thay vì các hộ với thu nhập thấp.
Những kết quả có phần không tích cực này đến từ việc các nhà hoạch định chính sách chấp nhận hy sinh mục tiêu đảm bảo đúng đối tượng để có những gói hỗ trợ kịp thời và đúng thời điểm.
Trong khi đó, Giupponi và nhóm cộng sự so sánh về hiệu quả chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Mỹ và bảo hiểm việc làm ở châu Âu để khẳng định bảo hiểm việc làm có phần ưu việt hơn. Ở Mỹ, chính sách bảo hiểm thất nghiệp tập trung chi trả cho người lao động bị mất việc làm. Ở các nước châu Âu, chính sách bảo hiểm việc làm đẩy mạnh cơ chế chia sẻ việc làm (work-sharing) nhằm củng cố mối quan hệ giữa người lao động và doanh nghiệp thông qua các khoản trợ cấp tương ứng với số giờ làm việc bị mất đi hoặc các chương trình việc làm ngắn hạn và tạm thời.
Biểu đồ bên dưới cho thấy sự trái ngược trong phản ứng chính sách giữa Mỹ và châu Âu trước ảnh hưởng của đại dịch (Hình 3).
Khi dịch COVID-19 bùng phát, tỷ lệ tham gia vào các chương trình ngắn hạn tại châu Âu tăng mạnh trong khi tỷ lệ thất nghiệp tăng vọt ở Mỹ. Mặc dù cả hai tỷ lệ này đều quay về mức cân bằng dài hạn sau khi đại dịch đi vào thời kỳ ổn định (hình trên), tỷ lệ không làm việc phản ảnh rõ hơn hiệu quả của chính sách khi tỷ lệ này ở châu Âu gần như không đổi xuyên suốt, còn ở Mỹ thì tăng đột ngột và chỉ từ từ từ giảm xuống trong các tháng tiếp theo (hình dưới).
Như vậy, bảo hiểm việc làm duy trì được quan hệ lao động tốt hơn trong đại dịch, và có vẻ hỗ trợ thị trường phục hồi nhanh hơn sau đại dịch so với với bảo hiểm thất nghiệp.
Việc học hỏi thêm kinh nghiệm quốc tế và đặt mối quan tâm đúng mức vào xây dựng quan hệ lao động dài hạn, vững chắc trong tương lai sẽ giúp các quốc gia, trong đó có Việt Nam, đương đầu tốt hơn với đại dịch hoặc các cú sốc phi kinh tế có thể xảy ra. Các chính sách này cùng với các giải pháp xây dựng cơ sở dữ liệu về thị trường lao động đầy đủ, đồng bộ sẽ giúp chúng ta điều phối và triển khai các gói trợ cấp kịp thời và nhanh chóng đến đúng đối tượng.
Chính sách tối ưu?
Nhóm nội dung được quan tâm tới cuối cùng đó là góc nhìn chính sách qua nghiên cứu của hai tác giả Romer và Romer với bài viết “Tiếp cận bảo hiểm xã hội với vai trò chính sách tài khóa trong đại dịch: Hàm ý với bảo hiểm thất nghiệp và hỗ trợ rủi ro”, đăng trên Journal of Economic Perspetives.
Qua nghiên cứu của mình, nhóm tác giả đưa ra một gợi ý đó là thay vì nhìn theo góc nhìn kích cầu truyền thống, chính sách tài khoá nên được xây dựng trên góc nhìn bảo hiểm xã hội. Họ cho thấy công cụ bảo hiểm thất nghiệp và hỗ trợ rủi ro (hazard pay) cần được ưu tiên sử dụng để hỗ trợ các đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi đại dịch như người thất nghiệp và những người làm việc thiết yếu có nguy cơ cao nhiễm bệnh. Góc độ bảo hiểm xã hội cũng giúp những nhà làm chính sách xác định được nên tập trung hỗ trợ đối tượng nào, hỗ trợ bao nhiêu và trong bao lâu.
Việc nhìn nhận từ góc độ này có tác động tích cực cho nền kinh tế - xã hội cả sau đại dịch COVID-19 vì 3 lý do: (1) còn tồn tại các lo ngại về những đại dịch khác trong tương lai; (2) các cuộc khủng hoảng có tính chất tương tự như đại dịch có thể xảy ra; và (3) kể cả trong các tình huống suy thoái thông thường khác, góc nhìn này cũng giúp định hình đúng đối tượng cần hỗ trợ để đảm bảo phúc lợi chung của toàn xã hội.
Thực tế các biện pháp ứng phó với đại dịch COVID-19 trong thời gian vừa qua của Việt Nam có những nét tương đồng với kiến nghị mà nhóm tác giả đã đưa ra. Việc tiếp theo chúng ta cần làm là tự trang bị những nhìn nhận và bài học kinh nghiệm đầy đủ, toàn diện hơn để nâng cao khả năng chủ động ứng phó của chính sách trong tương lai./.
***
Các nghiên cứu được được giới thiệu
1. Macroeconomic Implications of COVID-19: Can Negative Supply Shocks Cause Demand Shortages? (tạm dịch: Hàm ý vĩ mô từ đại dịch COVID-19: Các cú sốc tiêu cực về Cung liệu có gây ra thiếu hụt Cầu?) của các tác giả Guerrieri, V., Lorenzoni, G., Straub, L., và Werning, I. công bố trên American Economic Review số 112(5), tháng 5 năm 2022, trang 1437–1474.
2. Supply and Demand in Disaggregated Keynesian Economies with an Application to the COVID-19 Crisis (tạm dịch: Cung và Cầu tại các “nền kinh tế Keynes phân tách” và áp dụng với trường hợp đại dịch COVID-19) của các tác giả Baqaee, D., và Farhi, E. công bố trên Journal of Economic Perspectives số 36(2), mùa xuân 2022, trang 1397 – 1436.
3. The $800 billion Paycheck Program: Where did the money go and Why did it go there? (tạm dịch: Chương trình hỗ trợ thu nhập trị giá 800 tỷ USD: tiền đã đi đâu và tại sao lại phân bổ như vậy?) của các tác giả Autor, D., Cho, D., Crane, L. D. , Goldar, M., Lutz, B., Montes, J., Peterman W. B., Ratner D., Villar D. và Yildirmaz, A. công bố trên Journal of Economic Perspectives số 36(2), mùa xuân 2022, trang 55 – 80.
4. Should We Insure Workers or Jobs? (tạm dịch: Có nên bảo hiểm cho người lao động hoặc việc làm ) của các tác giả Giupponi, G., Landais, C., và Lapeyre, A. công bố trên Journal of Economic Perspectives số 36(2), mùa xuân 2022, trang 29–54.
5. A Social Insurance Perspective on Pandemic Fiscal Policy: Implications for Unemployment Insurance and Hazard Pay (tạm dịch: Tiếp cận bảo hiểm xã hội với vai trò chính sách tài khóa trong đại dịch: Hàm ý với bảo hiểm thất nghiệp và hỗ trợ rủi ro) của các tác giả Romer, C., và Romer, D. đăng trên Journal of Economic Perspectives số 36(2), mùa xuân 2022, trang 3 – 28.
Yorumlar